Giurisprudenza – CORTE DI CASSAZIONE – Ordinanza 17 giugno 2019, n. 175

Giurisprudenza – CORTE DI CASSAZIONE – Ordinanza 17 giugno 2019, n. 175

Assistenza e solidarietà sociale, Maternità e infanzia,
Straniero, Assegno per l’incentivazione della natalità e la contribuzione alle
spese per il suo sostegno, Requisiti per l’individuazione dei destinatari
della prestazione, Previsione, per i cittadini di Stati extracomunitari, della
titolarità del permesso di soggiorno di cui all’art. 9 del d.lgs. n. 286 del 1998
(permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo), anziché della
titolarità del permesso di soggiorno e di lavoro per almeno un anno in
applicazione dell’art. 41 del
d.lgs. n. 286 del 1998., Legge 23 dicembre
2014, n. 190 (“Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)”), art. 1, comma 125.

 

Rilevato in fatto

 

1. Il Tribunale di Milano dichiarò con ordinanza il
carattere discriminatorio della condotta posta in essere dall’Inps nei
confronti di O. D. per aver negato a quest’ultimo l’assegno di natalità di cui
all’art. 1, comma 125, della
legge 23 dicembre 2014, n. 190 in quanto sprovvisto della carta di
soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo e, conseguentemente, ordinò
all’Istituto di previdenza di cessare tale condotta e di rimuoverne gli
effetti, riconoscendo al ricorrente, per il suddetto titolo, la somma di euro
1440,00 maturata sino al 15 aprile 2016, nonché le ulteriori quote mensili fino
alla permanenza delle previste condizioni reddituali, oltre gli interessi
legali dalle scadenze al saldo.

2. L’impugnazione proposta dall’Inps avverso tale
ordinanza è stata respinta dalla Corte d’appello di Milano (sentenza del 19
luglio 2017). La Corte di merito ha sostanzialmente rilevato che la lamentata
discriminazione appare sussistente nella fattispecie, posto che l’esclusione dall’erogazione
del beneficio richiesto, motivata dalla nazionalità del richiedente, si pone in
contrasto con la disciplina sovranazionale in materia. In particolare, secondo
la Corte territoriale, tale contrasto si rende evidente con la direttiva n. 2011/98/UE che all’art.
12 stabilisce che i lavoratori di cui al paragrafo 1, lettere b) e c) –
vale a dire i cittadini dei Paesi terzi ammessi in uno Stato membro ai fini
lavorativi – beneficiano dello stesso trattamento riservato ai cittadini dello
Stato membro in cui soggiornano per quanto concerne i settori della sicurezza
sociale, come definiti dal regolamento CE n.
883/2004, tra i quali è possibile annoverare la prestazione in esame, in
quanto diretta a tutelare economicamente la maternità e la paternità in modo
continuativo fino al compimento dei tre anni di età del bambino.

3. Per la Cassazione della sentenza ricorre l’Inps
con un motivo, cui resiste O. D. con controricorso. Le parti depositano memoria
ai sensi dell’art. 378 codice di procedura civile.

4. Con l’unico articolato motivo di ricorso, l’Inps
deduce violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli articoli 1, commi da 125 a 129,
della legge n. 190 del 2014 e connesso decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri del 27 febbraio 2015, articoli 4-bis, comma 1-bis, 5, commi 8.1. e
8.2., 9, dodicesimo comma, lettera c); articoli 43 e 44 del decreto
legislativo n. 286 del 1998, anche in relazione all’art. 12 delle
disposizioni sulla legge in generale, all’art. 12 della direttiva 2011/98/UE,
recepita con il decreto legislativo n. 40 del 2014
ed all’art. 3 del regolamento CE
n. 883/2004, per avere la sentenza impugnata riconosciuto il diritto della
controparte, cittadino extracomunitario titolare del c.d. «permesso unico di
lavoro» e, quindi, privo del permesso di lungo soggiorno, a percepire, per la
figlia nata il 25 febbraio 2015, le somme richieste per il periodo indicato, a
titolo di assegno di natalità previsto dall’art. 1, commi da 125 a 129, della
legge n. 190 del 2014 in favore dei cittadini italiani o di uno Stato
membro dell’Unione europea o di cittadini extracomunitari con permesso di
soggiorno di lungo periodo, pur in assenza di una previsione specifica al
riguardo da parte del combinato disposto delle disposizioni sopra richiamate e
definendo discriminatoria la condotta dell’Inps.

5. Ad avviso del ricorrente, dall’impianto normativo
istitutivo della prestazione rivendicata, e segnatamente dal meccanismo di
monitoraggio della spesa in relazione al numero delle domande in concreto
presentate con possibilità per l’Inps di sospensione dell’acquisizione delle
domande in attesa del decreto ministeriale previsto dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
del 27 febbraio 2015, art. 6, comma 2, si evincono sia la natura di
«premio», diretto ad incentivare la natalità nell’ambito del territorio
nazionale a causa della notoria flessione delle nascite sia l’estraneità di
tale misura rispetto al sistema delle tutele di sicurezza sociale richiamate
dal regolamento CEE 883/2004; in tal senso il
ricorrente richiama quanto affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza
n. 141 del 2014 a proposito del cd. «bonus bebè» previsto con legge della
Regione Campania n. 4, art. 1, comma 78, del 2011, disposizione considerata
giustificata e razionale, come pure in casi analoghi era avvenuto da parte
delle sentenze della Corte costituzionale numeri 222, 178, 4 e 2 del 2013.

Gli inderogabili doveri di solidarietà di cui all’art. 2 Cost. e le misure di protezione della
maternità di cui all’art. 31, secondo comma, Cost.
sono realizzati, ad avviso dell’istituto ricorrente, dalla disposizione
contenuta nell’art. 35, comma
terzo, decreto legislativo n. 286 del 1998, là dove è prevista per tutti
gli stranieri, ancorché non iscritti al Servizio sanitario nazionale, la tutela
della gravidanza e della maternità a parità di trattamento con le cittadine
italiane e la tutela della salute del minore.

Peraltro, come riconosciuto da Corte costituzionale n. 222 del 2013, il
radicamento nel territorio nazionale derivante dalla titolarità del permesso di
lungo soggiorno è elemento valido a giustificare il riconoscimento di
prestazioni sociali solo a coloro i quali hanno conseguito tale permesso a
fronte della limitatezza delle risorse economiche disponibili e della
discrezionalità che va riconosciuta al legislatore ove non si versi in misure
appartenenti ai livelli essenziali di assistenza. In ragione di tali
considerazioni, dunque, la disposizione denunciata quale discriminatoria è, per
l’Inps, misura del tutto estranea all’ambito della sicurezza sociale oggetto
della previsione contenuta nell’art. 12 della direttiva UE 2011/98 e, quindi all’oggetto
del diritto alla parità di trattamento ivi previsto, e conforme ai principi
costituzionali di cui agli articoli 2, 3, 31 e 38 della Costituzione.

6. Infine, l’Istituto evidenzia che la propria tesi
non è contraddetta dalla sentenza della Corte di giustizia del 21 giugno 2017
C- 449/2016 in quanto l’assegno di natalità di cui alla legge n. 190 del 2014 è destinato ad incentivare
le nascite e rientra nella previsione dell’art. 70 del citato regolamento quale
misura retta dalla fiscalità generale, a differenza dell’assegno per il nucleo
familiare erogato dai comuni di cui all’art. 65 della legge n. 448 del 1998,
che è un contributo pubblico destinato ad alleviare gli oneri derivanti dal
mantenimento dei figli.

7. Il controricorrente eccepisce l’inammissibilità
del ricorso ai sensi dell’art. 366 codice di
procedura civile per l’assenza di relazione tra la regola giuridica
applicata dal giudice di merito e la regola ritenuta corretta, con l’ulteriore
elemento di genericità costituito dall’aver affermato in modo apodittico che
l’assegno di natalità in oggetto non è prestazione di sicurezza sociale,
contrariamente a quanto affermato dalla sentenza impugnata. In ogni caso il
controricorrente ribadisce l’infondatezza delle affermazioni sottese al motivo
di ricorso, in quanto il diritto a non subire disparità di trattamento, fondato
sull’art. 12 della direttiva UE
2011/98, deriva dalla inclusione della propria posizione di cittadino
titolare di permesso di soggiorno che consente di lavorare – paragrafo 1,
lettera b) e c) della citata direttiva 2011/98
– e dalla natura della prestazione rivendicata, che rientra nel settore della
sicurezza sociale definito dal regolamento
883 del 2004, art. 3, primo comma, lettera b) «prestazioni di maternità e
paternità assimilate» e lettera j) «prestazioni familiari», in quanto diretta a
tutelare la maternità e la paternità ed ad alleviare gli oneri familiari, come
peraltro ribadito nella giurisprudenza europea (CGUE 16 luglio 1992 in C.
78/91; CGUE 5 marzo 1998 in C-160/1996; CGUE 14 giugno 2016 C-308/2014; CGUE C-
21 giugno 2017 C-449/16).

8. Quanto, poi, al profilo relativo al vincolo di
spesa annuale imposto all’Istituto attraverso il monitoraggio dell’andamento
dell’uscita di cassa, il controricorrente osserva che tale meccanismo, oltre a
non poter evitare la necessaria applicazione del diritto euro-unitario, in
concreto, data la scadenza del termine originariamente previsto per la
fruizione del beneficio (31 dicembre 2017), è semmai prova del fatto che il
riconoscimento del diritto anche ai titolari del permesso di soggiorno per
lavoro non ha comportato alcuna conseguenza sui piano della copertura
finanziaria prevista.

9. Infine, il controricorrente segnala la natura del
tutto apodittica dell’affermazione dell’Inps relativa alla contrarietà alla
finalità di incentivo alla natalità del trattamento richiesto con una presenza
solo temporanea dei titolari di permesso unico di lavoro, in quanto nulla in
concreto può collegare il possesso del permesso unico di soggiorno alla
presunzione di permanenza solo temporanea sul territorio nazionale, soprattutto
considerando che il permesso di lungo periodo di cui all’art. 9 decreto legislativo n. 286
del 1998 è subordinato, oltre che alla residenza effettiva per almeno
cinque anni, anche al raggiungimento di un reddito minimo ed alla fruizione di
un alloggio idoneo e che la direttiva UE 2011/98
non ha scelto questo criterio per selezionare i soggetti cui va assicurata la
parità di trattamento in materia di sicurezza sociale.

 

Considerato in diritto

 

1. Escluso che il ricorso sia inammissibile per
difetto di specificità del motivo in ragione della piena idoneità dei vizi di
violazione di legge prospettati ad incrinare la ricostruzione giuridica seguita
dalla sentenza impugnata, questa Corte ritiene che la questione prospettata importi
innanzi tutto la necessità di verificare la legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 125, legge n. 190 del
2014, in relazione agli articoli 3 Cost., 31 Cost. e 117, primo
comma, Cost., quest’ultimo in relazione agli articoli 20, 21, 24, 31 e 34 della
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza
il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007.

Il testo dell’art. 1, comma 125, legge n. 190 del
2014 prevede: «Al fine di incentivare la natalità e contribuire alle spese
per il suo sostegno, per ogni figlio nato o adottato tra il 10 gennaio 2015 e
il 31 dicembre 2017 è riconosciuto un assegno di importo pari a 960 euro annui
erogato mensilmente a decorrere dal mese di nascita o adozione. L’assegno, che
non concorre alla formazione del reddito complessivo di cui all’art. 8 del testo unico di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, e
successive modificazioni, è corrisposto fino al compimento del terzo anno di
età ovvero del terzo anno di ingresso nel nucleo familiare a seguito
dell’adozione, per i figli di cittadini italiani o di uno Stato membro
dell’Unione europea o di cittadini di Stati extracomunitari con permesso di
soggiorno di cui all’art. 9
del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione
e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni, residenti
in Italia e a condizione che il nucleo familiare di appartenenza del genitore
richiedente l’assegno sia in una condizione economica corrispondente a un
valore dell’indicatore della situazione economica equivalente (ISEE), stabilito
ai sensi del regolamento di cui al decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 5 dicembre 2013, n. 159, non superiore a 25.000
euro annui. L’assegno di cui al presente comma è corrisposto, a domanda,
dall’Inps, che provvede alle relative attività, nonché a quelle del comma 127,
con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione
vigente. Qualora il nucleo familiare di appartenenza del genitore richiedente
l’assegno sia in una condizione economica corrispondente a un valore dell’ISEE,
stabilito ai sensi del citato regolamento di cui al decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri n. 159 del 2013, non superiore a
7.000 euro annui, l’importo dell’assegno di cui al primo periodo del presente
comma è raddoppiato».

2. Rilevanza della questione di costituzionalità. Il
presente giudizio è stato introdotto dall’attuale controricorrente ai sensi
dell’art. 44 decreto legislativo
n. 286 del 1998, denunciando la natura oggettivamente discriminatoria della
negazione, da parte dell’Inps, dell’assegno di natalità di cui sopra in ragione
del possesso del permesso unico di lavoro anziché di quello di lungo soggiorno
ex art. 9 decreto legislativo n.
286 del 1998. In particolare, è stato fatto valere il diritto a beneficiare
dello stesso trattamento riservato ai cittadini dello Stato italiano in cui
soggiorna per quanto concerne l’erogazione dell’assegno di cui all’art. 1, commi 125-129, legge n. 190
del 2014, in applicazione del disposto dell’art.
12, paragrafo 1, lettera e) della direttiva UE 2011/98, con richiesta dì
non applicazione del disposto della norma il cui testo, invece, la esclude,
ritenendola incompatibile con il diritto europeo.

3. E’ evidente che il chiaro tenore testuale dell’art. 1, comma 125, legge n. 190 del
2014 dimostra che il carattere in sé lesivo del diritto a non subire
disparità di trattamento è da verificare innanzi tutto nella previsione di
legge che ha introdotto l’assegno di natalità, selezionando i beneficiari in
ragione di requisiti diversi a seconda della nazionalità, essendo la condotta
dell’Inps solamente applicativa di tale disposto.

4. Inoltre, avendo D. O. chiesto la condanna
dell’Inps all’erogazione dell’assegno di natalità quale concreta misura idonea
ad eliminare gli effetti della discriminazione ed avendo, in sede di
legittimità, il ricorrente denunciato vizio di violazione di legge incentrato
sulla affermata erronea interpretazione di tale disposizione in relazione alle
previsioni della direttiva UE 2011/98, la
concreta rilevanza della questione di legittimità costituzionale che la involge
è evidente, non potendo la Corte di cassazione fare a meno di vagliare l’art. 1, comma 125, legge n. 190 del
2014 al fine di risolvere la questione oggetto di giudizio.

5. Non vi è dubbio, inoltre, che qualora si dovesse
fare applicazione della disposizione appena citata, la domanda del cittadino
extracomunitario sarebbe rigettata perché è pacifico che, pur essendo presenti
gli ulteriori presupposti richiesti, l’odierno controricorrente non è titolare
del permesso di lungo soggiorno ex art.
9 decreto legislativo n. 286 del 1998. Né l’inequivocabile tenore letterale
dell’art. 1, comma 125, legge n.
190 del 2014 – che per i cittadini extracomunitari espressamente condiziona
il diritto all’assegno de quo, fra gli altri requisiti, al permesso di
soggiorno di cui all’art. 9 del
decreto legislativo n. 286 del 1998 – è suscettibile di estensione in via
di interpretazione costituzionalmente conforme (donde la necessità di investire
il giudice delle leggi).

6. Detta rilevanza, peraltro, non è impedita dalla
pur concreta possibilità di procedere alla disamina del motivo di ricorso
privilegiando la finalità, perseguita dai giudici di merito, diretta
esclusivamente alla verifica di compatibilità della norma denunciata con la
previsione dell’art. 12, paragrafo 1, lettera e),
della direttiva UE 2011/98, che impone la parità di trattamento in favore
dei «lavoratori dei paesi terzi di cui all’art. 3, paragrafo 1, lettera b) e
c)» e che, ove l’incompatibilità si evidenzi anche previo ricorso pregiudiziale
alla CGUE, conduce all’inapplicabilità alla fattispecie in esame del disposto
dell’art. 1, comma 125, legge n.
190 del 2014 in ragione del principio di prevalenza del diritto
euro-unitario sul diritto nazionale.

7. Va, infatti, osservato che l’interpretazione
della citata disposizione, sollecitata, ancor prima che dal motivo di ricorso per
cassazione, dalla stessa denuncia degli effetti discriminatori insiti nella
disposizione formulata dal ricorrente in primo grado, importa la necessaria
disamina della conformità a Costituzione della disposizione in esame che
richiama, testualmente, l’art. 9
decreto legislativo n. 286 del 1998 e, quindi, il sistema normativo che
disciplina la materia dei permessi di soggiorno e dei diritti riguardanti i
cittadini stranieri delineato dal citato testo unico che, attraverso le
modifiche apportate dai due articoli del decreto
legislativo n. 40 del 2014, ha pure recepito la direttiva
UE 2011/98.

8. Nel caso di specie, ritiene il Collegio che il
peculiare meccanismo di funzionamento della non applicazione della disposizione
contenuta nell’art. 1, comma
125, legge n. 190 del 2014, ovviamente limitato all’inciso che richiede per
cittadini extra comunitari anche il possesso di permesso di lungo soggiorno,
non possa realizzare effetti analoghi a quelli derivanti dalla pronuncia di
incostituzionalità per violazione degli articoli agli articoli 3 Cost., 31
Cost. e 117, primo comma, Cost.,
quest’ultimo in relazione agli articoli
20, 21, 24, 31 e 34 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione
europea (CDFUE).

9. Solo in sede di giudizio costituzionale è
possibile, infatti, valutare la ragionevolezza della scelta discrezionale
legislativa, frutto di bilanciamento dei contrapposti interessi e considerare,
come si dirà più approfonditamente in sede di giudizio di non manifesta
infondatezza, gli indici normativi che avrebbero dovuto condurre il legislatore
a riconoscere quale unico criterio selettivo giustificato e ragionevole il
possesso della carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non inferiore
ad un anno, previsto dall’art.
41 decreto legislativo n. 286 del 1998 quale espressione di un principio
generale, al fine di riconoscere ai titolari la piena equiparazione ai
cittadini italiani ai fini della fruizione delle provvidenze e delle
prestazioni, anche economiche, di assistenza sociale.

10. Ad avviso del Collegio, per tali ragioni legate
ai diversi effetti che potrebbero derivare dalla pronuncia della Corte
costituzionale rispetto al sistema al cui interno si colloca la disposizione
sospettata di illegittimità costituzionale, l’applicabilità alla fattispecie
della direttiva UE 2011/98 non determina
l’irrilevanza della questione di costituzionalità e la stessa va subito
sollevata.

11. Ciò è in sintonia con quanto affermato dalla più
recente giurisprudenza costituzionale (Corte costituzionale n. 63 del 2019),
secondo la quale «[…] ove il giudice a quo ha inteso formulare in termini
chiari e definitivi le questioni sottoposte all’esame di questa Corte, occorre
in questa sede ribadire – sulla scorta dei principi già affermati nelle
sentenze n. 269 del 2017 e n. 20 del 2019 – che a questa Corte non può
ritenersi precluso l’esame nel merito delle questioni di legittimità
costituzionale sollevate con riferimento sia a parametri interni, anche mediati
dalla normativa interposta convenzionale, sia – per il tramite degli articoli 11 e 117,
primo comma, Cost. – alle norme corrispondenti della Carta che tutelano,
nella sostanza, i medesimi diritti; e ciò fermo restando il potere del giudice
comune di procedere egli stesso al rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia
UE, anche dopo il giudizio incidentale di legittimità costituzionale, e –
ricorrendone i presupposti – di non applicare, nella fattispecie concreta
sottoposta al suo esame, la disposizione nazionale in contrasto con i diritti
sanciti dalla Carta […]. Laddove però sia stato lo stesso giudice comune a
sollevare una questione di legittimità costituzionale che coinvolga anche le
norme della Carta, questa Corte non potrà esimersi, eventualmente previo rinvio
pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, dal fornire una risposta a tale
questione con gli strumenti che le sono propri: strumenti tra i quali si
annovera anche la dichiarazione di illegittimità costituzionale della
disposizione ritenuta in contrasto con la Carta (e pertanto con gli articoli 11 e 117,
primo comma, Cost.), con conseguente eliminazione dall’ordinamento, con
effetti erga omnes, di tale disposizione».

12. Non manifesta infondatezza. L’art. 1, comma 125, legge n. 190 del 2014, riferito
ai nuovi nati o adottati tra il primo gennaio 2015 ed il 31 dicembre 2017, è
una misura che concorre a formare il sistema dei sostegni sociali alla
genitorialità. Il beneficio consiste nell’erogazione di un assegno, da parte
dell’Inps, nell’arco dei primi tre anni di vita per ciascun figlio nato o
adottato da genitori residenti sul territorio nazionale che abbiano redditi non
superiori ad euro 25000 secondo gli indicatori ISEE. Laddove, però, i genitori
siano cittadini extra comunitari, si richiede l’ulteriore requisito della
titolarità del permesso di lungo soggiorno ex art. 9 decreto legislativo n. 286
del 1998, con la conseguenza che la prestazione può essere erogata solo ai
cittadini extracomunitari, che ai fini dell’ottenimento del permesso in
questione, abbiano dimostrato di disporre dì un reddito non inferiore
all’importo annuo dell’assegno sociale e, nel caso di richiesta relativa ai
familiari, di un reddito sufficiente secondo i parametri indicati nell’art. 29, comma 3, lettera b) del
decreto legislativo n. 286 del 1998, nonché di un alloggio idoneo e di aver
superato un test di conoscenza della lingua italiana.

13. L’onere finanziario relativo all’erogazione
dell’assegno è esclusivamente a carico dello Stato e, come afferma la stessa
disposizione, la misura persegue la finalità di «incentivare la natalità» e di
«contribuire alle spese per il suo sostegno». A fronte di ciò, e segnatamente
della limitazione dei possibili beneficiari in ragione della fruizione di
redditi modesti o addirittura estremamente bassi, non pare seriamente
dubitabile che si tratti di misura soprattutto tesa al sostegno delle famiglie
in condizioni economiche non agiate (qualora non si superi il tetto di 25000
euro annui) o addirittura in stato di bisogno (per l’ipotesi di redditi non
superiori a 7000 euro annui).

14. Peraltro, l’art. 5 del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 27 febbraio 2015, emanato per dare attuazione alla
misura, prevede la decadenza dal beneficio in ragione della perdita, durante il
triennio, dei requisiti economici posseduti al momento di presentazione della
domanda, di decesso del figlio o di perdita della responsabilità genitoriale.

In altri termini si tratta di prestazione di
assistenza sociale di contenuto economico realizzante uno degli interventi
finalizzati alla valorizzazione ed al sostegno delle responsabilità familiari,
così come previsto, in applicazione dei principi costituzionali fissati dagli articoli 2 e 3 Cost.,
dalla legge n. 328 del 2000,
all’art. 16. La disposizione si caratterizza per l’adozione di un criterio
di selezione dei beneficiari affidato a ragioni di nazionalità e di
contemporanea presenza di condizioni economico-sociali peculiari – compendiate
nel rinvio all’art. 9 decreto
legislativo n. 286 del 1998 – relative ai soli cittadini extracomunitari,
essendo invece comuni a cittadini europei ed extracomunitari gli ulteriori
requisiti dell’attualità della residenza in Italia e della percezione di redditi
non superiori alle modeste soglie sopra indicate.

15. In sostanza, la fruizione dell’assegno risulta,
per testuale previsione di legge e senza che possa sperimentarsi alcuna diversa
interpretazione che eviti l’oggettiva disparità di trattamento, esclusa nei
confronti dei nati o degli adottati tra il primo gennaio 2015 ed il 31 dicembre
2017 da genitori cittadini extracomunitari che fruiscono di redditi non
superiori ad euro 7000 o ad euro 25000, sono legalmente residenti in Italia in
base ad idoneo permesso di soggiorno e lavoro, ma non risultano titolari del
permesso di lungo soggiornanti di cui all’art. 9 decreto legislativo n. 286
del 1998.

16. Inoltre, la disposizione in esame non si
raccorda in alcun modo con la previsione contenuta nell’art. 41 del decreto legislativo n.
286 del 1998 (disposizione appartenente all’insieme di norme contenute nel
testo unico che l’art. 1, comma 4, definisce «norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica») che riconosce in linea generale parità di
trattamento, rispetto ai cittadini italiani, in materia di assistenza sociale
ai cittadini extracomunitari titolari di permesso di soggiorno e di lavoro validi
per almeno un anno.

17. La disposizione suscita il dubbio di legittimità
costituzionale per violazione dell’art. 3 Cost.,
sotto il profilo della irragionevolezza e della disparità di trattamento, dell’art. 31 Cost., dell’art.
117, primo comma Cost., quest’ultimo in relazione agli articoli 20, 21, 24, 31 e 34 della
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

18. Thema decidendum. I profili della questione sono
i seguenti.

Quanto alla possibile violazione dell’art. 3 della Costituzione, pare in contrasto con
il principio di ragionevolezza prevedere dapprima – e correttamente – che
l’erogazione dell’assegno di natalità debba essere uguale a parità di bisogno,
e poi escludere contraddittoriamente dalla medesima prestazione sociale,
rilevante perché a contenuto economico, intere categorie di soggetti,
selezionati non in base all’entità o alla natura del bisogno, ma ad un criterio
privo di ogni collegamento con questo, quale la titolarità del permesso di
lungo soggiorno che presuppone una durata pregressa della residenza almeno
quinquennale, un reddito comunque almeno pari all’importo dell’assegno sociale,
un alloggio idoneo e la conoscenza della lingua italiana: determinando, con
ciò, l’esclusione di chi si trova in situazione di maggior bisogno rispetto a
tale categoria e disparità di trattamento tra situazioni identiche o analoghe,
con conseguente lesione del principio di eguaglianza.

19. La Corte costituzionale ha già ritenuto
illegittime disposizioni simili a quella denunciata, sul rilievo che una
disciplina del tipo considerato introduce un elemento di distinzione arbitrario,
proprio perché non vi è alcuna ragionevole correlazione tra la residenza
protratta nel tempo e i requisiti di bisogno e di disagio della persona che
costituiscono il presupposto di fruibilità di una provvidenza sociale (sentenza
n. 40 del 2011).

20. Peraltro, si tratta di prestazione sociale
erogata in occasione della nascita di un figlio o della sua adozione, da fruire
nell’arco di tre anni e, quindi, relativa a bisogni essenziali del nucleo
familiare da soddisfare nei limiti di durata contenuta in tale arco temporale e
destinata a non essere più erogata nell’ipotesi in cui venga meno qualcuno dei
presupposti necessari durante il decorso del triennio. Sia avendo riguardo alla
funzione di incentivo all’incremento demografico che alla funzione di sostegno
economico, non si comprende in che relazione possano stare tali finalità con le
circostanze di vita pregressa che costituiscono i presupposti per ottenere il
permesso di lungo soggiorno di cui all’art. 9 decreto legislativo n.
286/1998.

21. Né a giustificare la pretesa giovano
considerazioni legate alla particolare finalità di incentivare la natalità nel
territorio nazionale che legittimerebbe l’imposizione della titolarità del
permesso di lungo soggiorno, quale dimostrazione del particolare radicamento
del richiedente nel territorio nazionale. Infatti, sebbene il permesso di lungo
soggiorno dimostri tale radicamento e lasci presagire un progetto di continuità
in tal senso, è altrettanto vero che tali considerazioni non risultano
logicamente correlate con l’assegno di natalità di cui si discute, che non ha
solo funzione di incentivo all’innalzamento demografico ma, soprattutto,
riveste il ruolo di sostegno economico, limitato solo al primo triennio di vita
del bambino o del suo inserimento in famiglia in caso di adozione, alle
famiglie meno agiate i cui bisogni sono immediati ed indifferibili e certamente
poco influenzati dai progetti di vita a lungo termine.

22. Non è, dunque, rilevante in questa sede quanto
ha affermato la Corte costituzionale a proposito della legittimità
costituzionale di misure definite «assegni di natalità» istituite da talune
regioni e che non avevano nessuna funzione di sostegno alle famiglie bisognose
perché erogate a prescindere da limiti reddituali (vedi Corte costituzionale n. 222 del 2013 in relazione
alla legge regionale Friuli-Venezia Giulia n. 16 del 2011, art. 3).

23. Anzi, va ricordato che Corte costituzionale n.
141 del 2014, nel giudicare la conformità all’art.
3 della Costituzione della legge regionale della Campania n. 4 del 2011,
istitutiva di un «bonus bebè» erogato a prescindere dal reddito familiare e
solo sulla base della residenza biennale sul territorio regionale, ha
affermato: «La questione – che, con riguardo al cosiddetto «bonus bebè»,
investe propriamente il solo prescritto requisito della permanenza biennale sul
territorio regionale – non è fondata, poiché non è irragionevole la previsione
regionale che si limiti a favorire la natalità in correlazione alla presenza
stabile del nucleo familiare sul territorio, senza che vengano in rilievo
ulteriori criteri selettivi concernenti situazioni di bisogno o disagio, i
quali non tollerano di per sé discriminazioni (così, tra le altre, le sentenze
n. 222, n. 178, n. 4 e n. 2 del 2013)».

24. Va aggiunta l’ulteriore considerazione che
neppure rilevano, in senso contrario, valutazioni relative alla necessità di
limitare l’erogazione di prestazioni di natura economica eccedenti quelle
essenziali in ragione della limitatezza delle risorse disponibili, posto che
ciò non esclude «che le scelte connesse alla individuazione dei beneficiari –
necessariamente da circoscrivere in ragione della limitatezza delle risorse
disponibili – debbano essere operate sempre e comunque in ossequio al principio
di ragionevolezza» come statuito da Corte costituzionale n. 40 del 2011 e n.
432 del 2005.

25. A questo fine, la giurisprudenza costituzionale,
sempre in materia di misure di assistenza sociale da garantire ai cittadini
extracomunitari in possesso di titoli validi di soggiorno ma non della carta di
soggiorno, ora permesso di lungo soggiorno, ha precisato la necessità che,
fermi gli ulteriori presupposti richiesti per la fruizione delle misure di
assistenza sociale, «[…] nell’ottica della più compatibile integrazione
sociale e della prevista equiparazione, per scopi assistenziali, tra cittadini
e stranieri extracomunitari, di cui all’art. 41 del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello traniero) – il
soggiorno di questi ultimi risulti, oltre che regolare, non episodico né
occasionale» (Corte Cost. n. 230 del 2015).

26. Neppure le considerazioni svolte nella recente
sentenza della Corte costituzionale n. 50 del 2019, in tema di legittimità
costituzionale dell’art. 80, comma
19, della legge n. 388 del 2000 nella parte in cui subordina il diritto a
percepire l’assegno sociale, per gli stranieri extracomunitari, alla titolarità
della carta di soggiorno (ora permesso di lungo soggiorno) pare possa risolvere
il dubbio di costituzionalità relativo alla norma in esame. Infatti, il
soddisfacimento di tale condizione per il solo straniero extracomunitario è
stato ritenuto non irragionevole in virtù del fatto che l’assegno sociale è
misura che, rivolgendosi a chiunque abbia compiuto 65 anni di età, persegue
finalità peculiari e diverse rispetto a quelle proprie delle misure di
assistenza legate a specifiche esigenze di tutela sociale della persona che non
tollerano discriminazioni, come nel caso delle invalidità psicofisiche. Ha, in
particolare, affermato la Corte costituzionale, nella sentenza da ultimo
citata, che «[…] Tali persone ottengono infatti, alle soglie dell’uscita dal
mondo del lavoro, un sostegno da parte della collettività nella quale hanno
operato (non a caso il legislatore esige in capo al cittadino stesso una
residenza almeno decennale in Italia), che è anche un corrispettivo
solidaristico per quanto doverosamente offerto al progresso materiale o
spirituale della società (art. 4 Cost.)».

27. Il profilo di irragionevolezza appena illustrato
e la disparità di trattamento che ne consegue, in definitiva, dovrebbero
condurre alla declaratoria di incostituzionalità – per violazione dell’art. 3 della Costituzione – dell’art. 1, comma 125, legge n. 190 del
2014, nella parte in cui richiede ai soli cittadini extracomunitari ai fini
dell’erogazione dell’assegno di natalità anche la titolarità del permesso unico
di soggiorno, anziché la titolarità del permesso di soggiorno e di lavoro per
almeno un anno in applicazione della disposizione generale contenuta nell’art. 41 decreto legislativo n. 286
del 1998, norma che rappresenta l’equilibrato bilanciamento tra il diritto
dell’extracomunitario di godere, a parità di trattamento con i cittadini
italiani, delle misure di assistenza sociale e il riscontro di una presenza
dello stesso non temporanea né episodica sul territorio nazionale.

28. Altro profilo di denuncia, conseguente a quello
appena illustrato, è quello relativo all’art. 31
della Costituzione, giacché l’irragionevole disparità di trattamento ai
danni dei cittadini extracomunitari prodotta dalla norma denunciata determina
anche l’effetto di violare i diritti protetti dall’art.
31 della Costituzione, in forza del quale la Repubblica si fa carico di
agevolare con misure economiche ed altre provvidenze la formazione della
famiglia e di proteggere la maternità e l’infanzia.

29. E’ evidente, infatti, che la richiesta della
titolarità del permesso di lungo soggiorno per l’erogazione di un sostegno
economico finalizzato ad incentivare le nascite e ad alleviare il peso
economico del mantenimento del nuovo nato impedisce di fatto ed
irrimediabilmente la realizzazione della garanzia costituzionale per quelle
famiglie e per quei figli in cui nessuno dei genitori è in possesso del
permesso di lungo soggiorno, pur trovandosi le stesse famiglie in modo non
episodico o temporaneo a risiedere in territorio nazionale e vivendo nelle
medesime, se non peggiori, condizioni economiche.

30. L’effetto, inevitabile, pare essere quello di
negare per tali nuclei familiari e per i loro nuovi nati, in radice ed
irrimediabilmente, la realizzazione del diritto sancito dalla Costituzione, con
effetti disgreganti del tessuto sociale della nazione nel nucleo originario ed
essenziale della famiglia.

31. L’art.
1, comma 125, legge n. 190 del 2014, inoltre, pare violare anche l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli articoli 20, 21, 23, 33 e 34 CDFUE,
che, rispettivamente, enunciano il principio di uguaglianza ed il divieto di
discriminazioni, anche per cittadinanza, riconoscono il diritto dei bambini
«alla protezione e alle cure necessarie per il loro benessere», garantiscono
«la protezione della famiglia sul piano giuridico, economico e sociale» nonché
riconoscono «il diritto di accesso alle prestazioni di sicurezza sociale e ai
servizi sociali che assicurano protezione».

32. Il diniego dell’assegno di natalità di cui all’art. 1, comma 125, legge n. 190 del
2014, pare integrare, difatti, una discriminazione a causa della
nazionalità, come pure espressamente vietato dall’art. 12, lettera e), della direttiva
2011/98 (applicabile ai cittadini di Paesi terzi, titolari del permesso
unico di soggiorno come gli odierni contro ricorrenti), che espressamente
prevede il diritto dei lavoratori di cui all’art. 3, paragrafo 1, lettere b) e
c), di beneficiare dello stesso trattamento riservato ai cittadini dello Stato
membro in cui soggiornano per quanto concerne – fra l’altro – i settori della
sicurezza sociale definiti nel regolamento (CE) n.
883/2004.

33. In particolare, va ricordato che la
giurisprudenza europea che ha avuto modo di esaminare la direttiva in questione
sotto il profilo dei diritti sociali per cui va garantita la parità di
trattamento (CGUE 21 giugno 2017 C-4491/2016) ha avuto modo di precisare che «[…]
la distinzione fra prestazioni escluse dall’ambito di applicazione del regolamento n. 883/2004 e prestazioni che vi
rientrano è basata essenzialmente sugli elementi costitutivi di ciascuna
prestazione, in particolare sulle sue finalità e sui presupposti per la sua
attribuzione, e non sul fatto che essa sia o no qualificata come prestazione di
sicurezza sociale da una normativa nazionale (v., in tal senso, in particolare,
sentenze del 16 luglio 1992, Hughes, C-78/91, EU:C:1992:331, punto 14; del 20
gennaio 2005, Noteboom, C-101/04, EU:C:2005:51, punto 24, e del 24 ottobre
2013, Lachheb, C-177/12, EU:C:2013:689, punto 28). Una prestazione può essere
considerata come una prestazione di sicurezza sociale qualora sia attribuita ai
beneficiari prescindendo da ogni valutazione individuale e discrezionale delle
loro esigenze personali, in base ad una situazione definita per legge, e si
riferisca a uno dei rischi espressamente elencati nell’art. 3, paragrafo 1, del regolamento
n. 883/2004 (v. in tal senso, in particolare, sentenze del 16 luglio 1992,
Hughes, C-78/91, EU:C:1992:331, punto 15; del 15 marzo 2001, Offermanns,
C-85/99, EU:C:2001:166, punto 28, nonché del 19 settembre 2013, Hliddal e
Bornand, C-216/12 e C-217/12, EU:C:2013:568, punto 48)». Inoltre, la stessa
sentenza ha affermato che «[…] l’espressione “compensare i carichi
familiari” deve essere interpretata nel senso che essa fa riferimento, in
particolare, a un contributo pubblico al bilancio familiare, destinato ad
alleviare gli oneri derivanti dal mantenimento dei figli (v., in tal senso,
sentenza del 19 settembre 2013, Hliddal e Bornand, C-216/12 e C-217/12,
EU:C:2013:568, punto 55 e giurisprudenza ivi citata)».

Pertanto, la sentenza ha concluso affermando che l’art. 12 della direttiva 2011/98
prevede «[…] un diritto alla parità di trattamento, che costituisce la regola
generale, ed elenca le deroghe a tale diritto che gli Stati membri hanno la
facoltà di istituire.

Tali deroghe possono dunque essere invocate solo
qualora gli organi competenti nello Stato membro interessato per l’attuazione
di tale direttiva abbiano chiaramente espresso l’intenzione di avvalersi delle
stesse (v., per analogia, sentenza del 24 aprile 2012, Kamberaj, C-571/10,
EU:C:2012:233, punti 86 e 87)» e che «l’art. 12 della direttiva 2011/98
deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale come
quella oggetto del procedimento principale, in base alla quale il cittadino di
un paese terzo, titolare di un permesso unico ai sensi dell’art. 2, lettera c), di tale
direttiva, non può beneficiare di una prestazione come l’ANF, istituito dalla legge n. 448/1998».

34. Alle argomentazioni sin qui svolte consegue che
deve dichiararsi rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell’art.
1, comma 125, legge n. 190 del 2014, in relazione agli articoli 3 Cost., 31
Cost. e 117, primo comma, Cost. quest’ultimo in relazione agli articoli 20, 21, 24, 31 e 34 della
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza
il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, nella parte
in cui, ai fini dell’erogazione dell’assegno di natalità, richiede ai soli
cittadini extracomunitari anche la titolarità del permesso unico di soggiorno,
anziché la titolarità del permesso di soggiorno e di lavoro per almeno un anno,
in applicazione della disposizione generale contenuta nell’art. 41 decreto legislativo n. 286
del 1998.

A norma dall’art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87,
va dichiarata la sospensione del presente procedimento con l’immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

La cancelleria provvederà alla notifica di copia
della presente ordinanza alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri
e alla comunicazione della stessa ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.

 

P.Q.M.

 

Visti l’art. 134 della
Costituzione, l’art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n.
87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata, la questione di
legittimità costituzionale dell’art.
1, comma 125, legge n. 190 del 2014, in relazione agli art. 3 Cost., 31 Cost.
e 117, primo comma, Cost. quest’ultimo in
relazione agli articoli 20, 21, 24,
31 e 34 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (CDFUE),
proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12
dicembre 2007, nella parte in cui richiede ai soli cittadini extracomunitari ai
fini dell’erogazione dell’assegno di natalità anche la titolarità del permesso
unico di soggiorno, anziché la titolarità del permesso di soggiorno e di lavoro
per almeno un anno in applicazione dell’art. 41 decreto legislativo n. 286
del 1998.

Sospende il presente procedimento.

Manda la cancelleria per gli adempimenti previsti
dall’art. 23, ultimo comma, legge 11
marzo 1953, n. 87 e dispone l’immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.

 

—

Provvedimento pubblicato nella G.U. del 30 ottobre 2019, n. 44